یادداشتی از محمدمهدی سیدناصری؛
اهمیت اصول و حقوق بنیادین کار پس از تصویب اعلامیه ۱۹۹۸ و رویکرد حقوق بشری آن
محمدمهدی سیدناصری (مدرس دانشگاه و پژوهشگر حقوق بین‌الملل کودکان) در یادداشتی به مزایا و اهمیت توجه به اصول و حقوق بنیادین کار پس از تصویب اعلامیه ۱۹۹۸ از منظر حقوق بشر پرداخت.
تیرماه امسال، یادواره بیست و پنجمین سالگرد تصویب اعلامیه ۱۹۹۸ میلادی سازمان بین‌المللی کار در مورد اصول و حقوق بنیادین کار بود. اعلامیه مورد اشاره، مذاکرات و مباحث پر مناقشه‌ای در خصوص حقوق کار را گسترش داده است و تاثیر قابل توجهی در خود سازمان و نیز فراتر از آن داشته است. این متن برجسته‌ترین تاثیرات اعلامیه مزبور را، از ابتدای تصویب تا اصلاحیه سال ۲۰۲۲ میلادی که حق بر ایمنی و سلامت در محیط کار را به اعلامیه اضافه نمود، مورد واکاوی دقیق قرار می‌دهد.
تصویب اعلامیه ۱۹۹۸میلادی، پاسخ راهبردی سازمان جهانی کار را نسبت به چالش‌های مطرح شده در زمینه جهانی شدن و آزادسازی تجاری را نشان داد؛ پاسخی که در چشم‌انداز توسعه‌ی حکمرانی جهانی در خصوص مسائل اجتماعی و امور مرتبط با کار برای خود مقامی هدایت‌گر و راهنما قایل است. اعلامیه‌ی اشاره شده چارچوبی جامع از استانداردهای کار قابل اعمال بر کلیه‌ی دولت‌های عضو را ارائه می‌کند؛ فارغ از آن که دولت مزبور اقدام به تصویب استاندارد مربوطه کرده است یا خیر؟
این استانداردها عبارت‌اند از ۱-آزادی اجتماعات، ۲-شناسایی موثر حق بر مذاکره جمعی، ۳-محو تمامی اشکال کار اجباری و تحمیلی، ۴-لغو کار کودکان، ۵-محو هرگونه تبعیض در استخدام و اشتغال و از سال گذشته نیز، ۶-حق بر ایمنی و سلامت در محیط کار به سایر موارد اضافه شده است.
به علاوه، اعلامیه یک سازکار پیگیری تشویقی را در نظر گرفته که مطالعه‌ای سالیانه در خصوص کنوانسیون‌های بنیادین تصویب نشده و همچنین تهیه گزارشی از سوی کمیته‌ی کارشناسان اجرای کنوانسیون‌ها و توصیه‌نامه‌ها را شامل می‌گردد. این سازکار پیگیری با برنامه‌های کمکی فنی ویژه- که به منظور تسهیل تصویب و اجرای کنوانسیون‌های بنیادین سازمان پیش‌بینی شده است- تقویت می‌شود. تصویب اعلامیه با انتقادات اساسی مواجه بود که غالبا بر دو مسئله عمده و اساسی تمرکز داشت. اول، نگرانی‌ها حول محور طبقه‌بندی سلسله مراتبی حقوق کار به این صورت که برخی از حق‌ها به عنوان حق‌های بنیادین دسته‌بندی و تعیین گردند. دوم، اعتراضاتی که حول محور گذار به سازکار پیگیری تشویقی مطرح شد، از این حیث که سازکار مزبورعامل تضعیف سیستم کلاسیک نظارتی سازمان تلقی می‌شد. اگرچه- همان‌طور که در قسمت‌های بعدی به آن پرداخته شده- انتقادات مزبور محل تردید و مناقشه بود اما به دلیل استمرار در اختلاف نظرات، همچنان پابرجا باقی مانده است.
کنفرانس بین‌المللی کار در سال ۲۰۲۲ میلادی با الحاق و اضافه نمودن حق بر ایمنی و سلامت محیط کار به اعلامیه، گامی بزرگ برداشت. این موضوع، الحاق کنوانسیون سلامت و ایمنی کار مصوب۱۹۸۱میلادی (شماره‌ی ۱۵۵) و کنوانسیون مربوط به چارچوب ارتقادهنده سلامت و ایمنی کار در سال ۲۰۰۶ میلادی (شماره‌ی ۱۸۷) را، همراه با هشت کنوانسیون بنیادین دیگر سازمان برجسته ساخت. در نتیجه، بررسی جامعی در خصوص چارچوب هنجاری سازمان در خلال یکصدویازدهمین جلسه اخیر کنفرانس بین‌المللی کار صورت گرفت. مسئله‌ی الحاق حق بر ایمنی و سلامت کار، به جلسه‌ی صدم کنفرانس سازمان بین‌المللی کار در سال ۲۰۱۹ میلادی بازمی‌گردد. مسائلی حل نشده در خصوص این که اساسا این موضوع باید به عنوان اصلاحیه تلقی گردد و یا اعلامیه‌ای مستقل که می‌بایست از سوی کنوانسیون‌های سازمان در برگرفته شود و همچنین تردیدها پیرامون تاثیرات احتمالی این تغییر بر موافقت‌نامه‌های آزاد تجاری باعث شد تا هرگونه پیشرفت در آن زمان با مانع مواجه گردد. این اختلاف بعدا به منظور تحلیل بیشتر، به هیئت مدیره ارجاع داده شد. تا سال ۲۰۲۲ میلادی در پرتو تاثیرات همه‌گیری ویروس منحوس کرونا بر وضعیت کارگران، آشکار گردید که حق بر ایمنی و سلامت کاری نیازمند تقویت شناسایی در چارچوب سازمان است.
تصویب این اصلاحیه متضمن دو ابتکار ارزشمند بود. اول، اضافه نمودن اصل مسئولیت‌های تکمیلی به مقدمه متن که غالبا به وسیله گروه کارفرمایان نمایندگی می‌شد. با اتکای بر ماده‌ی ۶ کنوانسیون شماره ۱۵۵ سازمان، این اصل بر این امر تاکید داشت که باید تلاشی مشترک میان سه نهاد تشکیل‌دهنده سازمان صورت گیرد که تعهدات مرتبط با حق بر ایمنی و سلامت کار را محقق نماید. دوم، شرط استثناء که در پنجمین پاراگراف اصلاحیه معرفی شده است. پیش‌بینی این شرط پاسخی به اختلافات جدی در خصوص آثار احتمالی اصلاحیه بر تجارت آزاد بود. به ویژه مسائلی از این قبیل که آیا اضافه نمودن حق بر سلامت و ایمنی در محیط کار تعهدی جدید بر دولت‌هایی که ملتزم به موافقت‌نامه‌های تجارت آزاد بودند، تحمیل می‌کرد یا خیر؟ این ابهام از این حیث مطرح می‌شد که موافقت‌نامه‌های تجارت آزاد اصولا به استانداردهای اساسی کار و یا اعلامیه ۱۹۹۸ میلادی ارجاع می‌دهند. به منظور پاسخ به این قبیل نگرانی‌ها، شرط استثنا توسط یکی از مفسران این گونه توصیف گردید که این شرط، از لحاظ حقوقی غیرضروری است. با این حال از لحاظ سیاسی غیرقابل تفکیک و گریز ناپذیر است. در طول این سال‌ها، اعلامیه تاثیر قابل ملاحظه‌ای داشته است. در خود سازمان، اعلامیه با اعلامیه‌ی دیگری در سال ۲۰۰۸ میلادی در خصوص عدالت اجتماعی برای جهانی شدن منصفانه و اعلامیه شده سال ۲۰۱۹ میلادی در مورد وضعیت کار در آینده مورد حمایت قرار گرفت و به یکی از پایه‌های مفهوم کار شایسته تبدیل شد.
سازکار پیگیری تشویقی مندرج در اعلامیه نیز نقش بسزایی در تسریع تصویب کنوانسیون‌های اساسی سازمان ایفا کرده است. خارج از سازمان نیز در اسناد خصوصی حاکم بر کار در موارد متعدد از جمله در چارچوب بین‌المللی موافقت‌نامه‌ها و استانداردهای مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها به اعلامیه ارجاع داده شده است. این اعلامیه همچنین به صراحت در اصول راهنمای سازمان ملل متحد در مورد تجارت و حقوق بشر (اصل دوازدهم) مورد پذیرش قرار گرفته است و در اصول راهنمای سازمان همکاری و توسعه‌ی اقتصادی در مورد موسسات چند ملیتی (فصل پنجم) و برنامه‌ی ۲۰۲۳ میلادی سازمان ملل متحد (سند توسعه پایدار فصل هشتم)، اگرچه صراحتا اشاره نشده اما استانداردهای متعدد مهمی را در خصوص کار به این اسناد اضافه نموده است. با این حال مهم‌ترین اثر اعلامیه در زمینه‌ی موافقت‌نامه‌های تجارت آزاد بوده است. براساس مباحث پرمناقشه سازمان بین سال‌های ۱۹۹۸ تا ۲۰۲۲ کلیه‌ی ۳۷۵ موافقت‌نامه آزاد تجاری به همراه ۳۲۹ مقرره مرتبط با کار و صد و سیزده مورد ارجاع صریح به اعلامیه ۱۹۹۸ میلادی تصویب شد.
این مسئله سرآغاز مباحث بسیار مهمی در خلال تصویب اصلاحیه ۲۰۲۲ میلادی گردید. در نتیجه، نگرانی‌ها در مورد سلسله مراتبی شدن حقوق کار با توجه به ایجاد استاندارهای بنیادین کار که بر سایر حق‌های بین‌المللی حقوق کار سایه می‌انداخت، صورت عینی و واقعی به خود گرفت. به علاوه، اجرای این استانداردها به فراتر از چارچوب سازمان گسترش پیدا کرده است که خود منجر به گسست بیشتر در نظام حقوق بین‌المللی کار شده است. با وجود این، اعلامیه همچنین محرک ایجاد روند مخالفی در راستای هم‌افزایی و توسعه همکاری بوده است.
این روند غالب تحولات اخیر در خصوص حقوق کارگران در نظام حقوق بشر کشورهای آمریکایی را پوشش می‌دهد. استانداردهای بنیادین کار در نظام حقوق بشر کشورهای آمریکایی: مسئله‌ی حق بر اعتصاب و حق بر ایمنی و سلامت شرایط کاری تحقیقاتی مبسوط و گسترده، بر مزایای شناسایی حقوق کار به عنوان حقوق بشر تاکید داشته است. با کلیه‌ی تصمیمات اخیری که توسط دادگاه حقوق بشر کشورهای آمریکایی اتخاذ شده است به خوبی گویای تعهد واقعی این محکمه به توسعه و بسط حقوق کارگران به ویژه در مواردی است که مسیر پیشرفت، در خود سازمان با مانع مواجه شده است. دادگاه مزبور با بهره‌گیری از کنوانسیون‌های بنیادین سازمان مندرج در اعلامیه، به طرز موثر و کارآمدی دامنه شمول حقوق بین‌المللی کار را توسعه بخشید؛ خصوصا با توجه به حل بن‌بستی که پیرامون حق بر اعتصاب وجود داشت.
به علاوه ابتکار عمل و رویکرد فعالانه دادگاه به خوبی در رویه قضایی این محکمه پیرامون حق بر ایمنی و سلامت کار، با اتکا بر کنوانسیون شماره‌ی ۱۵۵ سازمان حتی پیش از آن که این کنوانسیون جایگاه حقوق اساسی و بنیادین در منظومه حقوق کار پیدا کند، قابل مشاهده است. این تحولات نمایانگر ظرفیت خلاقانه دادگاه است که تفاسیر موسع حقوقی، اتکا بر هنجارهای سازمان و تصمیمات اتخاد شده از سوی نهادهای نظارتی، تمرکز بر حفظ محوریت قربانی و رویکرد تحول‌آفرین نسبت به مقوله جبران خسارت از ویژگی‌های آن به شمار می‌رود. توجه به این امر که پیشرفت‌های حاصل شده وعده قابل توجهی است برای کارگران غیررسمی که بیش از نیمی از جمعیت کاری جهان را تشکیل می‌دهند و در حال حاضر نماینده‌ای رسمی در سازمان ندارند (مواد ۳ و ۷ اساسنامه سازمان بین‌المللی کار). کمیسیون به واسطه رویکرد فعالانه‌اش، سازکاری قابل توجه برای احقاق حقوق کارگران غیررسمی و تضمین توجهی مکفی به این گروه در برنامه‌های جهانی کار است.
در بیست و پنج سال اخیر اعلامیه سازمان به‌عنوان یکی از اسناد محوری که از محدوده و مرزهای سازمان نیز فراتر رفته، دیده شده است. در حالی که نگرانی‌ها در مورد طبقه‌بندی حقوق کار و گرفتن نتایجی ملموس و واقعی و روشن از افزایش آمار اسناد تصویب‌شده همچنان وجود دارد. اعلامیه ظرفیت خود را برای حمایت از شناسایی استانداردهای بنیادین حقوق کار داخل در سیستم منطقه‌ای حقوق بشر نشان داده است. این متن نتایج اخیر نظام حقوق بشر کشورهای آمریکایی را بررسی می‌کند؛ جایی که کنوانسیون‌های بنیادین و اساسی سازمان بین‌المللی کار، شناسایی حقوق کارگران را سرعت بخشیده است.
با وجود آن که نقش نظام‌های حقوق بشری در مورد حقوق کارگران با چالش‌های متعددی روبه‌رو است، جست و جوی بیشتر در انتشار استانداردهای کار کشورهای آمریکایی چه در محدوده منطقه‌ای از شیوه‌ی دکترین کنترل قراردادی و چه در محدوده فرامنطقه‌ای از طریق افزایش تعامل میان ارگان‌های فرامنطقه و همچنین دعاوی راهبردی فراملی، نویدی به تعهدی بزرگ جهت تحلیل‌های آینده و آتی در این حوزه است.
