ایلنا بررسی می‌کند؛
محتوای ایجاد شغل به سبکِ «صندوق پیشرفت و عدالت»/ «سند کارِ شایسته» در بودجه ۱۴۰۱ مورد توجه است؟
تخصیص اعتبارات تولید و اشتغال در بودجه ۱۴۰۱ با نام «صندوق پیشرفت و عدالت ایران» گره خورده است. اهداف این صندوق مرتبط با بحث‌های توسعه است.
به گزارش خبرنگار ایلنا، تجهیز منابع اشتغال از مواردی است که همواره محل بحث قرار می‌گیرد. با این حال، اشتغال الزما به نام «توسعه اشتغال» صاحب منابع جدید برای «تجهیز» و «توسعه» زیرساخت‌های اشتغالزا نمی‌شود. دستکم از زمان روی کار آمدن دولتهای نهم و دهم، دولت‌ها منابع اشتغال را با مدیریت به یک سبک محلی (استانی) هدایت می‌کردند؛ در نتیجه همین امروز هم اختیارات استانداران بر بخشی از بودجه عمومی حکمرانی می‌کند. پیرو همین رویه، دولتهای یازدهم و دوازدهم هم تلاش کردند که اختیارت مدیران استانی خود را افزایش دهند. اساسا مصوبه سال ۷۷ شورای عالی اداری هم که منطبق بر قانون وظایف و اختیارات استانداران مصوب سال ۳۹ است، تاکید می‌دارد که استانداران در قلمرو ماموریت خویش به عنوان «نماینده عالی دولت» مسئولیت اجرای «سیاست‌های عمومی کشور» در ارتباط با وزارتخانه‌ها را دارند.
در نتیجه دستگاه‌‌هایی که در سطح استان‌ها به نام اشتغال و موارد دیگر از بودجه عمومی استفاده می‌کنند، باید به استاندار یا همان نماینده عالی دولت در سطح استان، پاسخگو باشند. این اختیار قانونی می‌تواند زمینه تصمیم‌گیری درباره منابع بودجه توسط استاندار را فراهم کند. پیشتر از ارائه لایحه بودجه ۱۴۰۱ به مجلس هم «احمد وحیدی» وزیر کشور دولت سیزدهم، از تصمیم دولت برای افزایش اختیارات استانداران خبر داده بود. هدف از این رویکرد گذر از «وزارتخانه محوری» به «استاندار محوری» عنوان شده است. اگر تصمیم دولت عملیاتی شود، اختیارات استانداران برای تخصیص بودجه عمومی افزایش بیشتری پیدا خواهد کرد؛ البته در لایحه بودجه ۱۴۰۱ هم از پیش چنین جهت‌گیری پیش‌بینی شده است.
آدرس این تغییر جهت‌گیری را باید در همان اعتباراتی که قرار است در قالب «حمایت از تولید و اشتغال» هزینه شود، یافت. در جدول تبصره ۱۴ لایحه بودجه، ۷۴ هزار و ۲۹۰ میلیارد تومان اعتبار به منظور تولید و اشتغال شامل ۳۰۰ میلیارد تومان برای خرید تضمینی چای، ۵ هزار میلیارد تومان برای صندوق ملی مسکن بابت تامین مسکن محرومین، ۶۶ هزار و ۳۹۰ میلیارد تومان برای «صندوق پیشرفت و عدالت ایران» و ۲۶۰۰ میلیارد تومان برای خرید تضمینی آب استحصالی، اختصاص یافته است. این رقمی کمی بیشتر از اعتبار ۷۳ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومانی یارانه‌‌های نقدی در سال آینده است.
صندوق پیشرفت و عدالت ایران چه خاصیتی دارد؟
بنابراین با ریز شدن در اعتبارات تولید و اشتغال نام صندوقی برده می‌شود که بیشترین بودجه را با محوریت استانداران دریافت می‌کند. در نتیجه استانداران که باید مسئول نظارت بر بودجه دستگاه‌ها باشند، خود به عنوان یک نهاد مستقل، بودجه‌بگیرِ دولت می‌شوند تا در صورت افزایش اختیاراتشان با تشخیص و قدرت هدایت بیشتری، مدیریت بودجه را به دست گیرند. البته صندوق پیشرفت و عدالت ایران، صندوق جدیدی نیست و همان صورت متعالی و تغییر یافته «صندوق کارآفرینی اُمید» محسوب می‌شود که از سالها پیش در زیرمجموعه «نهاد ریاست‌جمهوری» قرار دارد. این صندوق، تا پیش از ارتقای خود هم اعتبارات اشتغال‌زایی و حمایت از تولید را دریافت می‌کرد و در سالهای گذشته هم به واسطه حمایت دولت و تصویب اساسنامه آن، صاحب شخصیت حقوقی و مورد حمایت دولت، شده بود اما دولت تصمیم گرفته که مبتنی بر همین صندوق، اختیارات استانداران خود را تقویت کند.
قاعدتا باز گذاشتن دست استانداران، برای هدایت منابع، دست آنها را برای میانداری، در میان سایر دستگاه‌ها بازمی‌گذارد؛ البته اختصاص ۶۶ هزار میلیارد تومان نمی‌تواند منظور توسعه‌ای دولت در زمینه تولید و راه‌اندازی اشتغال را محقق کند؛ چراکه اساسا عمده اعتبارات استانیِ خارج از ردیف اشتغال هم صرف تکمیل طرح‌های عمرانی نیمه تمام می‌شوند که اشتغال دائم را به همراه ندارند و صرفا ایجاد مشاغل موقت برای کارگران فصلی را تضمین می‌کنند؛ در حالی که کارگران و جمعیت بیکار به دنبال شغلِ ثابت هستند. با این حال، دولت برای استانداران در زمینه محل هزینه منابع صندوق که بزودی در ۳۱ استان کشور مستقر می‌شوند، تکلیف مشخصی را در لایحه بودجه ۱۴۰۱ لحاظ کرده است.
اهداف راه‌اندازی این صندوق هم آن گونه که علی بهادر جهرمی، سخنگوی دولت، اعلام کرده «تقویت و توسعه نقش مردم در اقتصاد» است که به گفته وی از طریق «جلب مشارکت بخش خصوصی و عمومی برای انجام طرح‌های ملی و استانی» به اجرا درمی‌‌آید اما ۳۱ صندوق استانی باید در به سامان رسیدن پروژه‌های نیمه تمام و ایجاد اشتغال و کمک به واحدهای تولیدی به مسئولان استانی کمک کنند. بدین ترتیب دولت راهبرد توسعه‌ای خود را به این صندوق‌ها می‌‌سپارد تا مدیران آنها در هماهنگی با استاندار منابع را هزینه کنند. با همه این احوال، اگر محوریت برنامه صندوق، طرح‌های عمرانی باشد، باید دید که توزیع اشتغال در بخش‌های وابسته به تکمیل زیرساخت، چگونه انجام خواهد شد و آیا دولت می‌تواند منابع را صرفا معطوف به ایجاد شغل کند یا زیرساخت‌هایی تقویت و تکمیل می‌شوند که مشاغلی چندانی را به دنبال ندارند.
ایجاد شغل با محور فعالیت عمرانی
در این زمینه دولت گذشته هم صاحب ادعا بود. طبق گزارش سازمان برنامه و بودجه در دولت گذشته، بیش از ۷۷۳ هزار طرح کوچک، بزرگ و متوسط در حوزه‌های مختلفی همچون نفت، گاز و پتروشیمی، زیربنایی، آب و برق، صنعت و معدن، راه و ساختمان، کشاورزی، بهداشت و درمان، خدمات، اکوسیستم دانش‌بنیان و گردشگری با اعتبار بیش از ۱۰۰۰ هزار میلیارد تومان افتتاح شدند که از سال ۹۲ تا ۹۹ منجر به ایجاد ۷۰۰ هزار شغل شدند. با این حال، دولتهای یازدهم و دوازدهم هیچگاه به صورت شفاف در مورد میزان بازدهی واقعی این مشاغل و پایداری آنها گزارشی را منتشر نکردند. تنها گزارشی که از سوی وزارت کار دولت گذشته از بیکاری منتشر شد، مربوط به زمان ورود کرونا به کشور بود. بر این اساس، ۱ میلیون نفر بیکار شدند که عمده آنها در بخش خدمات شاغل بودند؛ بخشی که برای حفظ پایداری خود به تسهیلات عمومی دارای فرصت تنفس در بازپرداخت متکی است.
چنانچه این بخش از اقتصاد، آسیب‌هایی را به واسطه کرونا متحمل شود، یا نتواند منظور دولت در زمینه اشتغال را محقق کند، قاعدتا حجم زیادی از منابع دچار هدررفت و «انحراف» می‌شود که به این واسطه اشتغال با ضریب اثربخشی مدنظر دولت محقق نمی‌شود و هدررفت، به جای حاشیه، به اصل تبدیل می‌شود؛ در حالی که در اهداف اولیه به نظر می‌رسید که منابع اشتغال و تولید به درستی به هدف خود اصابت کرده‌اند و در بهترین حالت بهره‌وری قرار داشته‌اند؛ البته الزما هم منابع در جای خود هزینه نمی‌شوند و انحراف منابع به عنوان یک واقعیت می‌تواند رخ دهد و بر اقتصاد و منابع آن عمود شود. به همین دلیل تخصیصِ تخصصی‌ترِ منابع و ریز شدن در جزییات به جهت بستن منافذ انحراف، ضروری است.
نظارت دقیق بر حسن اجرای بودجه
حسین راغفر (اقتصاددان و عضو هیئت علمی دانشگاه الزهرا) معتقد است که بودجه عمومی کشور باید مانند یک صندوق که نمی‌توان به هر دلیل به آن دست برد و منابعش را برای طرح‌های مختلف هزینه کرد، مورد توجه قرار گیرد؛ از جمله منابعی که به اصطلاح قرار است به نام تولید و اشتغال و در طرح‌های مختلف، هزینه شوند.
راغفر در شرح دیدگاه خود به ایلنا، گفت: «این صندوق‌ها باید منابع مشخصی را برای اهداف مشخصی دریافت کنند و آنها را در جای مشخص و به ریز هزینه کنند. باید در قانون بودجه ۱۴۰۱ به جزییات اشاره شود که ریال به ریال منابع تخصیص یافته در چه مواردی هزینه می‌شوند؛ البته تزریق منابع باید با رویکرد بازگشت سرمایه و محاسبه میزان اثربخشی اصابت به هدف، انجام شود؛ یعنی مردم باید بدانند که اعتبارات در کدام استان به چه میزان و برای چه اهدافی هزینه می‌شود.»
وی افزود: «بنابراین، اگر قرار باشد که این منابع برای مصارف مشخص توسعه‌ای، تخصیص داده شوند، انتظار می رود که نظارت دقیقی بر «حسن اجرای بودجه» و موارد مطرح شده در آن، تعریف شود. تازه پس از اینکه مطمئن شدند که منابع مورد نظر به آن هدفی که تعریف کرده‌اند، اصابت می‌کند، می‌توانند تخصیص را آغاز کنند. متاسفانه در گذشته شاهد اتلاف منابع بودیم. برای مثال در دولت نهم، به واسطه هم سویی کاملی که بین دولت و مجلس به وجود آمد، به دولت اجازه داده شد ۳۰ درصد از مفاد بودجه را جابجا کند یعنی از یک ردیف به ردیف دیگر. این کار کاملا، برخلاف منطق اساسی «انضباط بخشی به بودجه» بود. تاکنون هم مطلوب دولت‌ها این بود که از فرصتی که در گذشته ایجاد شده بود، استفاده کنند و انضباط بودجه را نقض کنند. به هر حال این خطر وجود دارد که منابع بودجه در جای خود هزینه نشوند و در ردیفهای دیگر جابجا شوند.»
این استاد اقتصاد با بیان اینکه منحرف ساختن مسیر تخصیص منابع آنهم به حکم قانون، منطق بودجه‌ریزی را برای همیشه دچار مشکل می‌کند، گفت: «کماکان دولت‌ها می‌توانند ردیفهای بودجه را جابجا کنند؛ برای مثال می‌توانند منابع سازمان هدفمندی را که باید صرف حمایت از تولید و اشتغال شود، برای پرداخت حقوق کارکنان دستگاه‌ها بردارند و هزینه کنند. بنابراین دولت هر برنامه‌ای که برای تولید و اشتغال دارد باید به منطقه بودجه‌ریزی احترام بگذارد تا نظام برنامه‌ریزی و مدیریت تراز منابع و مصارف بودجه بیشتر از این برهم نریزد. با همه این احوال، پس از تخصیص منابع هم باید بر حسن اجرای تعهدات کسانی که از این منابع استفاده کرده‌اند، نظارت صورت گیرد و گزارش عملکرد صندوق هم به صورت شفاف به مردم اعلام شود.»
کار شایسته مقدم بر ایجاد شغل
اشاره راغفر به نظام برنامه‌ریزی از این جهت حائز اهمیت است که در نام «سازمان برنامه و بودجه» برنامه، مقدم بر بودجه و اساس آن است. اساسا پیش از تعریف بودجه، برنامه‌هایی که در قالب اسناد پنج ساله توسعه، تعریف می‌شوند، اصل هستند و بودجه سنواتی صرفا شاخه‌‌‌ای از هر سند بالادستی محسوب می‌شود. به همین جهت، روح حاکم بر بودجه، نظام برنامه‌ریزی و اجرا است. اینکه اشتغال و سیاست‌های بازار کار باید از این روح تبعیت کنند، یعنی اینکه دولت‌ها نمی‌توانند، اشتغال را به صورت غیرهدفمند و بر محورِ تخصیص پراکنده منابع و به جهت سرگرم ساختن مردم و تهییج احساسات آنها به کار گیرند. از باب نمونه، در بند (ز) ماده ۴ قانون برنامه ششم توسعه، دولت مکلف است به منظور نیل به رشد و توسعه اقتصادی بر پایه عدالت نسبت به اعمال سیاست‌های اشتغال‌زایی، مهارت‌افزایی و ارتقای دانش حرفه‌ای و حمایت از مشاغل کوچک خانگی و دانش‌بنیان مبتنی بر سند ملی کار شایسته اقدام نماید؛ سندی که باید مبتنی بر کاهش نرخ بیکاری به میزان حداقل هشت‌دهم درصد (۸/۰%) سالانه در طول سالهای اجرای قانون برنامه باشد.
با اینکه این سند باید تا پایان سال ۹۶ تصویب می‌شد اما دولت وقت تصویب آن را تا سال ۹۸ به تاخیر انداخت. با توجه به مفاد این سند دولت سیزدهم برای ایجاد حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری و در نهایت ایجاد شغل باید به راهبردهای این سند توجه کند؛ مواردی چون رسمی سازی مشاغل غیررسمی، برخورداری کارگران از حمایت‌های اجتماعی (بیمه، مسکن، بهداشت، ایمنی و... )، تضمین حقوق بنیادین کار (شرایط کاری منصفانه و برابر، آزادی تشکیل انجمن‌ها و تشکل‌های مستقل و... ) و تقویت گفتگوهای اجتماعی باید در مسیر ایجاد شغل برای تک‌تک کارگران تضمین شود؛ البته وزیر کار در راهبردهای «زیست بوم ملی اشتغال» که قرار شده نخ تسبیح سیاست‌های بازار کار دولت سیزدهم باشد، برقراری کار شایسته را تضمین داده است. باید منتظر ماند و دید که در ۳ سال و اندیِ باقی مانده از کار دولت، چگونه با منابع حوزه «حمایت از تولید و اشتغال» شغل پایدار دارای صفت «شایسته» ایجاد می‌شود. آنگاه می‌توانیم ارزیابی کنیم که آیا سند ملی کار شایسته به عنوان «برنامه» دارای حمایت از بالادست، مقدم بر اهداف تخصیص بودجه بوده یا خیر.
گزارش: پیام عابدی
