علی حیدری در گفت‌وگو با ایلنا:
قانون "حداکثر استفاده از توان تولیدی" به استثمار نیروی کار می‌انجامد/ اصلاحات کارشناسی نشده پایداری مالی تامین اجتماعی را مختل می‌کند
نایب رئیس هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی در ارزیابی طرح پیشنهادی مجلس که با هدف حمایت از توان تولیدی تدوین شده، به مغایرت‌های اساسی این طرح با قوانین مرجع و بالادستی می‌پردازد و اثبات می‌کند که این طرح در صورت تصویب، به بهره‌کشی از نیروی کار خواهد انجامید.
به گزارش خبرنگار ایلنا، در هفته‌های گذشته یک طرح با ماهیت حمایت از توان تولیدی کشور در مجلس در دستور کار بررسی مجلس قرار گرفت که البته کلیات آن رد شد؛ مندرجات این طرح تحت عنوان "گزارش کمیسیون اصل ۴۴ درخصوص اصلاح قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی"، می‌تواند از یک طرف منابع تامین اجتماعی را تقلیل ببرد و از طرف دیگر بالقوه تهدیدکننده حقوق بیمه‌ای کارگران پیمانکاری‌ست. چرا چنین طرح‌هایی با ماهیت ضدکارگری و در تقابل با سازمان تامین اجتماعی در دستور کار قرار می‌گیرد و هدف غایی این دست پیشنهادات چیست؟
علی حیدری (نایب رئیس هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی) در رابطه با پیشینه این طرح و تضادهای ماهوی آن با اصول تامین اجتماعی، ابتدا به فلسفه ماهوی سازمان تامین اجتماعی اشاره می‌کند: به طور کلی اساس قانون تامین اجتماعی بر ایجاد عدالت است و برای پیشگیری از استثمار، برده‌داری، بهره‌کشی و ... از نیروی کار تعبیه شده است و این قانون با هدف صیانت از حقوق کارگران در مقابل کارفرمایان و پیمانکاران نوشته و اجرا شده و سازوکاری است مدرن برای حصول اطمینان از اینکه کارفرما و پیمانکار، حقوق بنیادین کار و تامین اجتماعی را براساس "اصول کار شایسته"در قبال مزد بگیران خود رعایت می‌کند یا خیر؟ صرفنظر از اینکه بخشی از کارکرد تامین اجتماعی نیز در حوزه مالیات اجتماعی(بازتوزیعی، توازن اجتماعی، عدالت اجتماعی و ...) است. در واقع برای حصول اطمینان از این اهداف، در قانون تامین اجتماعی، اصل بر احراز حق کارگر و تسجیل و تثبیت سابقه بیمه‌پردازی اوست و بحث وصول حق بیمه فرع بر این اصل و به تبع آن بوده است و برهمین اساس سه مکانیسم شناسایی و احراز سابقه حق بیمه کارگران تعبیه شده است.
او در ادامه به سه مکانیسم شناسایی و احراز سابقه حق بیمه اشاره می‌کند: این سه مکانیسم در اصل و از نظر نتیجه محاسباتی خروجی و ریالی، یکی هستند و فقط بسته به نوع کارگاه و نحوه کار با یکدیگر متفاوت هستند؛ به تعبیر دیگر اگر سازمان تامین اجتماعی درست عمل کند و اگر کارفرما و پیمانکار طبق قانون عمل نماید و حق و حقوق کارگر را درنظر بگیرد و فرار بیمه‌ای نکند، خروجی هر سه مکانیسم یکی است و به همان نرخ حق بیمه‌ای منجر می‌شود که براساس اصول، قواعد و محاسبات بیمه‌ای تعیین شده است:
۱- بازرسی کارگاهی (برای کارگاه‌های کوچک با تعداد کارگران محدود)
۲- بازرسی دفاتر قانونی (برای کارگاه‌های بزرگ با دامنه فعالیت وسیع و کارگران زیاد)
۳- اعمال ضریب حق بیمه پیمان (برای پیمانکاران و مقاطعه کاری‌ها و با هدف از بین بردن انگیزه فرار بیمه‌ای)
به گفته حیدری، در هر سه روش فوق، اصل بر این است که بایستی کارفرما حقوق کارگر و کارمند خویش را رعایت کند و سازمان وظیفه دارد احراز سابقه بیمه‌ای کارگر و کارمند را انجام دهد و در این میان، بحث حق بیمه فرع بر موضوع است و چه بسا اینکه سابقه و شمول و احراز رابطه بیمه‌ای صورت بگیرد و خدمات و پوشش‌های بیمه‌ای و درصورت وقوع ریسک ارائه شود، ولیکن وصول حق بیمه به بعد موکول شود و یا اساساً انجام نشود.
بحث ضریب پیمان در بحث بیمه کارگران پیمانکاری اهمیت دارد
موضوعی که در طرح پیشنهادی مجلس مطرح شده، در نظر نگرفتن بحث ضریب پیمان و اتکای صرف به لیست‌های بیمه‌ای پیمانکار است؛ حیدری در این رابطه می‌گوید: اعمال ضریب درخصوص پیمان‌ها و مقاطعه‌کاری‌ها برای این است که اولاً محیط کارگاهی و عملیاتی پیمان‌ها آنقدر وسیع و پراکنده و بعضاً صعب‌العبور است که امکان بازرسی کارگاهی (دیداری) وجود ندارد، ثانیاً کل هزینه‌های مصروفه بابت نیروی انسانی در دفاتر پیمانکار اصلی مثبوت و مضبوط نیست (به علت به کارگیری پیمانکاران دست دوم و سوم و ...)، ثالثاً غالباً پیمانکاری‌ها فاقد کارگاه ثابت بوده و تمامی پرسنل شاغل در پیمان‌ها اطلاعات و مدارکشان در دفتر مرکزی پیمانکار وجود ندارد، رابعاً پس از اتمام عملیات پیمان، امکان بازبینی و احراز اشتغال فرد میسر نیست؛ چراکه تجهیز کارگاه پیمانکار سیار و موقت بوده و برچیده می‌شود.
وی ادامه می‌دهد: به همین منظور، علاوه بر مکانیسم "بازرسی کارگاهی"و "بازرسی دفاتر قانونی"ماده ۳۸ در قانون تامین اجتماعی سال ۱۳۵۸ مبنی بر "اعمال ضریب پیمان" به عنوان یک راهکار جانبی و کنترل تعبیه شده است که با اعمال ضریب حق بیمه پیمان با توجه به نوع کار (مکانیکی و دستی) و نوع قرارداد (با مصالح بدون مصالح) و سایر متفرعات قراردادی (خرید با آموزش، دوره نصب و تضمین، دوره نگهداری و ...) ضرایب حق بیمه‌ای را در مورد پیمانهای مختلف اعمال می‌نماید.
متن ماده ۳۸ قانون تامین اجتماعی مصوب سال ۱۳۵۴ و اصلاحات بعدی آن:
ماده ۳۸ -در مواردی که انجام کار به طور مقاطعه به اشخاص حقیقی یا حقوقی واگذار می‌شود کارفرما باید در قراردادی که منعقد می‌کند مقاطعهکار را متعهد نماید که کارکنان خود همچنین کارکنان مقاطعه‌کاران فرعی را نزد سازمان بیمه نماید و کل حق بیمه را به ترتیب مقرر در ماده ۲۸ این قانون بپردازد. پرداخت پنج درصد بهای کل کار مقاطعه کار از طرف کارفرما موکول به ارائه مفاصاحساب از طرف سازمان خواهد بود. در مورد مقاطعه‌کارانی که صورت مزد و حق بیمه کارکنان خود را در موعد مقرر به سازمان تسلیم و پرداخت می‌کنند معادل حق بیمه پرداختی بنا به درخواست سازمان از مبلغ مذکور آزاد خواهد شد. هرگاه کارفرما آخرین قسط مقاطعه کار را بدون مطالبه مفاصاحساب سازمان بپردازد مسئول پرداخت حق بیمه مقرر و خسارات مربوط خواهد بود و حق دارد وجوهی را که از این بابت به سازمان پرداخته است از مقاطعهکار مطالبه و وصول نماید کلیه وزارتخانه‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی و همچنین شهرداری‌ها و اتاق اصناف و مؤسسات غیردولتی و مؤسسات خیریه و عام‌المنفعه مشمول مقررات این ماده می‌باشند.
تبصره۱ - کلیه کارفرمایان موضوع این‌ماده و ماده ۲۹ قانون بیمههای اجتماعی سابق مکلفند، مطالبات سازمان بیمه تامین اجتماعی از مقاطعه‌کاران و مهندسین مشاوری که حداقل یکسال از تاریخ‌خاتمه، تعلیق و یا فسخ قرارداد آنان گذشته و در این فاصله‌جهت پرداخت حق بیمه کارکنان شاغل در اجرای قرارداد و ارائه مفاصاحساب سازمان تامین اجتماعی مراجعه ننموده‌اند را ضمن اعلام فهرست مشخصات مقاطعه‌کاران و مهندسین مشاور از محل پنج درصد کل کار و آخرین قسط نگهداری شده به این سازمان پرداخت نمایند. میزان حق بیمه پس از قطعی شدن طبق قانون و براساس آراء هیات تجدید نظر موضوع ماده۴۴ قانون تامین‌اجتماعی و ابلاغ مجدد به پیمانکار جهت پرداخت بدهی‌حق بیمه ظرف ۲۰ روز از تاریخ ابلاغ توسط سازمان تامین اجتماعی اعلام خواهد شد.
نحوه اجرای تبصره به موجب آئین‌نامه‌ای خواهد بود که توسط‌سازمان بیمه تامین اجتماعی تهیه و به تصویب هیات وزیران می‌رسد.
تبصره ۲- مبنای مطالبه حق بیمه در مورد پیمان هایی که دارای کارگاه‌های صنعتی و خدمات تولیدی یا فنی مهندسی ثابت می‌باشند و موضوع اجرای پیمان توسط افراد شاغل در همان کارگاه انجام می شود، براساس فهرست ارسالی و بازرسی کارگاه است و از اعمال ضریب حق بیمه جهت قرارداد پیمان معاف می باشند و سازمان تامین اجتماعی باید مفاصاحسات این گونه قراردادهای پیمان را صادر کند.
ماده ۱۰ طرح، نظام بیمه‌ای معطوف به احقاق حق کارگر را مختل می‌سازد
به گفته‌ی حیدری، در قانون تامین اجتماعی مصوب سال ۱۳۵۴، اعمال ضریب پیمان به عنوان راهکاری جانبی و کنترلی برای جلوگیری از فرار بیمه پیمانکاران و تضمینی برای استیفای حقوق کارگران شاغل در پیمان از سوی پیمانکار تعبیه شده و در این ماده اصل بر احراز رابطه مزدبگیری و شمول بیمه است و بحث وصول حق بیمه به تبع آن خواهد بود و ماده ۱۰ پیشنهادی طرح حمایت از تولید داخل، این نظام بیمه‌ای معطوف به احقاق حقوق کارگران را مختل می‌سازد.
متن ماده ۱۰ پیشنهادی طرح حمایت ازتولید داخلی:
ماده ۱۰-سازمان تأمین اجتماعی موظف است حق بیمه کلیه قراردادها و پیمانهای طرح‌های (پروژه‌های) غیرعمرانی (با مصالح یا بدون مصالح) موضوع این قانون را برمبنای فهرست دستمزد و حق بیمه کارکنان طرف قرارداد یا پیمان ارائه شده توسط پیمانکاران ثبت شده در سامانه ماده (۴) این قانون تعیین و مطالبه کرده و مفاصاحساب قرارداد یا پیمان را صادر نماید. اعمال هرگونه روش دیگری غیر از مبنای مندرج در این ماده ممنوع است.
تبصره ۱- درصورت عدم ارسال دقیق فهرست توسط پیمانکار و عدم انجام تعهدات، طبق ماده (۱۴۸) قانون کار مصوب ۲۹/۸/۱۳۶۹ و مواد (۲۸) و (۲۹) قانون تأمین اجتماعی مصوب ۰۴/۰۳/۱۳۱۴ با اصلاحات و الحاقات بعدی و شکایت نیروی کار، سازمان تأمین اجتماعی براساس قانون تأمین اجتماعی با پیمانکار برخورد می کند.
تبصره ۲ – در مواردی که تجهیزات قراردادهای موضوع این قانون به لحاظ تحریم‌های کشورهای بیگانه بدون گشایش اعتبار اسنادی از خارج کشور تأمین می‌گردد، با ارائه اسناد و مدارک مربوطه از شمول کسر حق بیمه معاف می باشد.
حیدری در ادامه گفتگو به دلایل و توجیهات کارشناسی و قانونی برای رد ماده ۱۰ پیشنهادی به صورت زیر می‌پردازد و این دلایل را در پنج گروه کلی تقسیم‌بندی می‌کند:
۱- مغایرت با اصول متعدد قانون اساسی:
الف – مغایرت با بند ۶ اصل ۲ قانون اساسی مبنی بر"لزوم حفظ کرامت انسانی افراد و نفی ستمگری"
ب- مغایرت با بند ۲ اصل ۴۳ قانون اساسی مبنی بر "لزوم پی ریزی نظام اقتصادی عادلانه که منجر به تداول ثروت نزد عده‌ای خاص نشود"
ج- مغایرت با بند ۴ اصل ۴۳ قانون اساسی مبنی بر "نفی هر گونه بهره کشی از کار افراد"
د –مغایرت با بند ۱۲ اصل ۳ قانون اساسی مبنی بر "لزوم پی‌ریزی نظام اقتصادی جمهوری اسلامی به نحوی که منجر به محرومیت بیمه‌ای افراد نشود"
ﻫ- مغایرت با اصل ۲۹ قانون اساسی که "برخورداری از تامین اجتماعی را حق همگانی می‌داند"
با توجه به شرایط کار در پیمانکاری‌ها و نیز شرایط بازار کار و بویژه با توجه به عدم امکان کنترل اشتغال کارگران در پیمان‌ها و عدم امکان احراز رابطه مزدبگیری بین پیمانکاران و کارگران پس از اتمام عملیات پیمان و با عنایت به شرایط عرضه و تقاضای بازار کار موکول کردن موضوع بررسی شمول بیمه به شکایت کارگر (آن طور که در تبصره ماده ۱۰ پیشنهادی آمده است) عملاً منجر به محرومیت کارگران از حقوق قانونی آنها می‌شود و مغایر با قانون اساسی است.
۲- مغایرت با سند چشم‌انداز و اصول و سیاستهای کلی ابلاغی:
الف- مغایرت با سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران:
در این سند بر "حفظ کرامت و حقوق انسان‌ها و بهره‌مندی از امنیت اجتماعی" و نیز "سهم برتر منابع انسانی و سرمایه اجتماعی در تولید ملی" تاکید شده است.
ولی ماده ۱۰ پیشنهادی ناقض حقوق نیروی کار بوده و سهم سرمایه را نسبت به منابع انسانی بطور تبعیض‌آمیز و ناعادلانه افزایش می‌دهد.
ب- مغایرت با بند ۵ اصول و سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی آمده است:
"سهم‌بری عادلانه عوامل در زنجیره تولید تا مصرف متناسب با نقش آنها در ایجاد ارزش، بویژه با افزایش سهم سرمایه انسانی از طریق ارتقاء آموزش، مهارت، خلاقیت، کارآفرینی و تجربه."
ولی ماده ۱۰ پیشنهادی به ناعادلانه‌تر کردن سهم‌بری عوامل تولید به نفع "سرمایه" منجر می‌شود.
ج- مغایرت با بندهای ۱ و ۶ اصول و سیاستهای کلی نظام اداری که بر حفظ کرامت نیروی کار و اعمال عدالت در نظام پرداخت و تامین سطح پایه خدمات تاکید می‌نماید:
- نهادینه‌سازی فرهنگ سازمانی مبتنی بر ارزش‌های اسلامی و کرامت و ارج نهادن به سرمایه‌های انسانی و اجتماعی.
- رعایت عدالت در نظام پرداخت و جبران خدمات با تاکید بر عملکرد، توانمندی، جایگاه و ویژگی‌های شغل و شاغل و تامین حداقل معیشت با توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی.
۳- مغایرت با "اصول کارشایسته" و سایر مقاله‌نامه‌های بین‌المللی:
حق برخورداری نیروی کار از سطح پایه بیمه تامین اجتماعی و تکلیف کارفرما به استیفای این حق، ازجمله دیربازترین حقوق بنیادین کار بوده که در مقاوله‌نامه اصول کارشایسته نیز آمده است و براساس احکام متعدد قانون کار و قانون تامین اجتماعی دولت و حاکمیت از یکسو (متولی اجرای قانون کار) و سازمان تامین اجتماعی (متولی اجرای قانون تامین اجتماعی) مکلفند نسبت به رصد و پیمایش بازار کسب و کار ایران به نحوی که در آن حقوق بیمه‌ای کارگران و کارکنان پایمال نشود، اقدام نمایند ولیکن ماده ۱۰ پیشنهادی عملاً بیمه اجباری مزدبگیران را به اختیاری مبدل ساخته و تحقق حقوق کارگر را در این فضای موجود کشور که به خاطر نرخ بیکاری بالا، حضور و اشتغال نیروی غیر مجاز ارزان قیمت خارجی و ... به شدت عرضه و تقاضای نیروی کار نا متعادل است، موکول به طرح شکایت کارگر نموده‌است آن هم درخصوص سکوهای کاری و میدان‌های عملیاتی پیمانکاری که موقت و سیار بوده و پس از اتمام کار یا حتی پس از اتمام مراحلی از کار برچیده می‌شود و هیچ امکانی برای احراز رابطه مزدبگیری وجود ندارد.
۴- مغایرت با قانون برنامه ششم:
الف- مغایرت با اصول و سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه:
در بندهای ۴۰ و ۴۲ سیاستهای کلی ابلاغی برنامه ششم که بایستی مبنای کار دولت و مجلس قرار گیرد بر "استقرار نظام جامع چند لایه تامین اجتماعی کشور" تاکید شده است که ماده ۱۰ پیشنهادی این نظام حداقلی موجود را نیز از جامعیت نسبی می‌اندازد و همچنین بر "تعمیم و گسترش و ارتقای کیفیت بیمههای اجتماعی برای آحاد مردم" تاکید شده است که ماده ۱۰ پیشنهادی باعث کاهش کمیت و کیفیت همین سطح حداقلی موجود پوشش‌های بیمه‌ای می‌شود.
ب- در ماده ۲ قانون برنامه ششم توسعه بر "لزوم پایدار سازی صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی" تاکید شده است که ماده ۱۰ پیشنهادی عملاً به ناپایدارسازی تامین اجتماعی می‌انجامد.
ج- بندهای ت و ث ماده ۷ قانون برنامه ششم بر منع تحمیل بار مالی جدید به سازمان تامین اجتماعی از طریق افزایش مصارف و یا کاهش منابع تاکید و تصریح نموده است که ماده ۱۰ پیشنهادی از این جهت که منابع وصولی سازمان را بدون تعبیه جایگزین مناسب و مکفی قطع می‌کند، با این حکم برنامه ششم توسعه مغایرت و برای تصویب به دو سوم آرای نمایندگان نیاز دارد.
د- در ماده ۷۸ قانون برنامه ششم توسعه و جدول مربوطه به افزایش ضریب نفوذ بیمههای اجتماعی (ردیف ۲۱ جدول شماره ۱۵) و تعمیم و گسترش بیمههای اجتماعی در طول سال‌های برنامه تأکید شده و ماده ۱۰ پیشنهادی درست برعکس این حکم عمل خواهد نمود.
۵- مغایرت با قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور:
الف- ماده ۱۰ پیشنهادی با ماده ۵۷ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور بویژه صدر ماده مزبور و جزء چهارم آن مبنی بر "لزوم افزایش ضریب نفوذ بیمههای اجتماعی کشور" مغایر است.
ب- ماده ۱۰ پیشنهادی همچنین با ماده ۷۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور که بر عدم تحمیل بار مالی به سازمان تأمین اجتماعی تصریح نموده است، مغایرت دارد.
دلایل و مصادیقِ تضادهای قانونی که در بالا ذکر شد، استدلالاتی است که به گفته‌ی نایب رئیس هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی، ماده ۱۰ طرح پیشنهادی به بهانه حمایت از تولید را از انتفاع قانونی ساقط می‌کند.
تصویب این طرح به استثمار نیروی کار می‌انجامد
حیدری در جمع‌بندی صحبت‌ها می‌گوید: اصل روزآمدسازی قوانین و مقررات تأمین اجتماعی و متناسب‌سازی آن با شرایط روز جامعه امری است صحیح ولیکن بایستی توجه داشت که قوانین اصلی و مادر نظیر قانون تأمین اجتماعی به طور اعم و قوانین بیمههای اجتماعی بطور اخص دارای یک ساختار تعادل منابع و مصارف و تنظیم ورودی و خروجی هستند و اصلاح جزیی و موردی احکام آنها، باعث برهم خوردن پایداری مالی آنها می‌شود.
وی ادامه می‌دهد: مضافاً به این که با توجه به تقلیل وصول حق بیمه سازمان تأمین اجتماعی از ناحیه ماده ۱۰ پیشنهادی و عدم تعبیه جایگزین معادل و مکفی، ماده مزبور مغایر با اصل ۷۵ قانون تأمین اساسی است و از همه مهمتر اینکه صیانت از حقوق کارگران و کارکنان شاغل در پیمان‌ها با اعمال ماده ۱۰ پیشنهادی میسر نیست و تصویب آن به زمینه سازی برای بهره کشی و استثمار بیشتر نیروی کار منجر خواهد شد.
حیدری در پایان با ابراز خشنودی از رد کلیات این طرح گفت: چنین طرح‌هایی با ماهیت متعارض با سازمان تامین اجتماعی، بایستی با دقت و با نگاه کارشناسی نقد شوند تا پیشنهاددهندگان به صرافت نیفتند که بار دگر از دری دیگر وارد شوند و خلاف قانون، تامین اجتماعی را مورد هجمه قرار دهند.
گفتگو: نسرین هزاره مقدم
