ایلنا گزارش می‌دهد؛
بازاندیشی در ادعای بخشندگی نظام بیمه‌ی بیکاری ایران/ محرومیت کارگران پروژه‌ای در عین سهم‌پردازی/ ضرورت پوشش شمول‌گرایانه و منصفانه مقرری بیکاری
ایران در مقایسه با دیگر کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه در زمینه‌ی حمایت از بیکاران وضعیتی نامطلوب را دارد. بخشی از این وضعیت به بیمه‌های بیکاری مربوط است. در گزارش پیش رو، به چالش‌هایی که به این وضعیت دامن زده‌اند، پرداخته شده و راهکارهایی نیز ارائه شدند.
به گزارش خبرنگار ایلنا، ایران در مقایسه با دیگر کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه در زمینه‌ی حمایت از بیکاران وضعیتی نامطلوبی را دارد. بخشی از این وضعیت به بیمه‌های بیکاری مربوط است؛ زیرا نرخ بیکاری در ایران بالاتر از ده درصد و سطح پوشش بیمه‌ی بیکاری ناچیز (تنها ۸.۶ درصد) است. اشاره به این موضوع هم مهم است که اصولاً حمایت از بیکاران تنها به پرداخت مقرری در دوره‌ی بیکاری محدود نمی‌شود و بازگرداندن بیکاران به بازار کار بخشی کلیدی از این حمایت‌ها را تشکیل می‌دهد. با این‌حال سیاست‌های اشتغال و مراکز کاریابی به عنوان یکی از سازوکارهای اجرایی کردن این سیاست‌ها تا کنون چندان کارآمد نبوده‌اند.
بیش از هفتاد درصد دریافت‌کنندگان مقرری بیکاری در ایران، تمام دوره‌ی استحقاقی خویش را طی می‌کنند و علت خروج آنان از دایره‌ی دریافت‌کنندگان مقرری، چیزی جز پایان دوره استحقاق نیست. این واقعیت نشان می‌دهد که اهرم «کاریابی» در فراهم‌آوردن ظرفیت‌های اشتغال برای این مشمولان ضعیف عمل می‌کند و الگوی نقش‌آفرینی آن در جستجو و یافتن مشاغلی که بتواند بیکاران را از موقعیت دریافت مقرری خارج کند، کارایی لازم را ندارد.
در سال ۹۸ تنها ۱۲.۵ درصد از افراد بیکار در مؤسسات کاریابی ثبت‌نام کرده‌اند و از این تعداد، حدود ۲۱.۵ درصد موفق به ورود به بازار کار شده‌اند (یعنی تنها ۲.۷ درصد از افراد بیکار). البته بایستی توجه داشت که این آمارها اطلاعاتی را درباره‌ی نوع و کیفیت مشاغل یافته‌شده ارائه نمی‌دهند. این در حالی است که بنا بر اصول ۲۸ و ۲۹ قانون اساسی، شهروندان ایران بایستی از حمایت‌های ایجابی برای به‌دست‌آوردن شغل و نیز از حمایت‌های مؤثری در دوره‌ی محرومیت از شغل برخوردار شوند. نمود تحقق توامان این حقوق را می‌توان در قانون‌گذاری‌ها، طراحی‌ها و اجراهایی دید که زیرنظام‌هایِ نظام بیمه‌ی بیکاری در ایران را نسبت به شهروندان محروم‌شده از ابزار تأمین معیشت پاسخ‌گو می‌کنند. این شهروندان از یک سو مستحق برخورداری از مقرری منصفانه در ازای سهم‌پردازی بیمه‌ای خود هستند و از سوی دیگر سزاوار آن هستند که از خدمات آموزش و کاریابی شغلی به نحوی بهره‌مند شوند که به آنان توانایی و ظرفیت هرچه بیشتری برای بازگشت به جمع شاغلان ببخشد.
با توجه به این‌که در قانون اساسی کشور مبنای حقوقی محکمی برای حمایت جامع از بیکاران وجود دارد، پرسش این است که نظام حمایت از بیکاران در کشور به چه دلیل عملکردی ضعیف داشته است و چگونه می‌توان به حمایت فراگیر و مؤثر از بیکاران دست یافت؟ این گزارش می‌کوشد ضمن نقد و بررسی نظامِ موجودِ حمایت از بیکاران، راهکارهایی را برای بهبود این نظام ارائه دهد.
لازم به ذکر است که وضعیت بیمه‌ی بیکاری در کشور به طور مفصل در گزارش ۱۲ مجموعه‌گزارش‌های «نیروی‌کار و حمایت اجتماعی» مورد بررسی قرار گرفته و این گزارش ضمن بررسی مختصر مسئله‌ی بیمه‌ی بیکاری، عمده‌ی تمرکز خود را بر کاریابی‌ها به عنوان یکی از ارکان حمایت از بیکاران قرار داده است. بنا به نتایج حاصل از بررسی‌های این گزارش، نظام بیمه بیکاری بایستی به جای در نظرگرفتن سقف بالا برای مقرری‌های بیکاری به سمت شمول‌گرایی بیشتر پیش رود، به نحوی که تمامی انواع اشتغال را تحت پوشش قرار دهد. در ارتباط با کاریابی‌ها نیز استقرار یک سامانه‌ی هوشمند کاریابی، قائل شدن مهلتی برای ارتقای کیفی کاریابی‌های موجود و ترویج دانش بین‌رشته‌ای کاریابی را می‌توان سه گام کلیدی در تحقق کارکردهای مورد انتظار از مراکز کاریابی فعال در کشور دانست.
- تلاقی نرخ بالای بیکاری، پوشش نازل بیمه‌ی بیکاری و کارایی محدود سازوکارهای کاریابی، وضعیت سیاست‌های فعال و غیرفعال بازار کار در ایران را نامطلوب ساخته است.
- نباید توصیه‌های سیاستی را به افزایش نرخ حق بیمه و افزایش دوره‌ی سهم‌پردازی محدود ساخت.
گسترش پوشش بیمه بیکاری به تمامی انواع اشتغال و تشویق به کاریابی و اشتغال: دو رکن اصلی حمایت از بیکاران
محروم ماندن بیکاران از حمایت‌های ضروری آموزشی، مالی، استخدامی و کاریابی از مصادیق طرد اجتماعی است. با این‌حال، پیش از اشاره به این موضوع، باید یادآور شد که ایران با خلأ سیاست‌گذاری مبتنی بر تولید و حمایت از اشتغال روبروست. این خلأ فضایی را می‌آفریند که در آن موضوع مهم محرومیت هزاران کارگر بیکار شده از حمایت‌های دوره‌ی بیکاری چندان به چشم نمی‌آید. در عوض، شبکه‌هایی در نظام بوروکراتیک بیمه‌ی بیکاری شکل گرفته‌اند که گاه مصالح عالیه‌ی کشور را لحاظ نکرده و قوانین و دستور کارها را به نفع اقلیتی از نیروهای کار تفسیر و اجرا می‌کنند. طرد دیگر در زمینه‌ی قطع مقرری بیکاری رخ می‌دهد؛ جایی که بسیاری از بیکاران مستحق دریافت مقرری از حق خود محروم می‌شوند و نهاد کارآمدی هم برای جلوگیری از این مسأله تعریف نمی‌شود.
سقف ۳۶ و ۵۰ ماهه‌ی پرداخت مقرری برای مجردها و متأهل‌ها در ایران، بسیاری از مخاطبان را به اشتباه می‌اندازد. طبق داده‌های سالنامه بیمه بیکاری سال ۹۶ سازمان تأمین اجتماعی، تنها ۴ درصد از کل مقرری‌بگیران مستحق دریافت سقف قانونی می‌شوند. در واقع بنا به بررسی آماری صندوق بیمه بیکاری در ۱۳۹۶ میانگین دوره‌ی پرداخت مقرری بیکاری در ایران حدود ۱۹ ماه است که البته این میانگین هم از ظرفیت‌های نظام رفاهی ایران به‌مراتب بیشتر است و باید آن را به نفع پوشش هرچه شمول‌گرایانه‌تر و منصفانه‌تر مقرری بیکاری کاهش داد.
محرومیت در عین سهم‌پردازی: مورد پروژه‌ای‌ها
کارگران پروژه‌ای در ایران نقش مهمی در بسیاری از پروژه‌ها و طرح‌های صنعتی و تولیدی کشور دارند. برخورداری قاطبه‌ی کارگران پروژه‌ای از مهارت‌های تخصصی و جایگاه شغلی متمایز به آنان اجازه می‌دهد که سوابق قابل قبولی از جهت سهم‌پردازی بیمه‌ای داشته باشند. با این‌حال، بسیاری از کارگران پروژه‌ای علی‌رغم برخورداری از سوابق کاری طولانی‌مدت، از جمله قربانیان‌عدم روزآمدی قوانین و مقررات مترتب بر نظام روابط کار و خاصه‌عدم تحول در تفسیر مصادیق مربوط به اتمام قرارداد همکاری، به فراخور تغییرات رخ‌داده در قراردادهای کار بوده‌اند. با این اوصاف، لازم است اصلاح قوانین و یا تغییر قاطع تفاسیر حقوقی کنونی به نحوی در دستور کار قرار گیرد که افزایش شمول‌گرایی نسبت به دریافت‌کنندگان مقرری بیکاری را در پی داشته باشد. شکل زیر روند محرومیت کارگران از مقرری بیکاری را در طول دهه‌های مختلف به نمایش می‌گذارد.
ضرورت بازگرداندن هرچه سریع‌تر بیکاران به بازار کار
یکی از مطالعات صورت‌گرفته درباره‌ی نظام‌های بیمه‌ی بیکاری در اقتصادهای پیشرفته و نوظهور نشان می‌دهد که در اکثر قریب به اتفاق این اقتصادها، علاوه بر تعریف دوره‌های حمایت مالی از بیکاران در قالب مقرری، دو شرط اجرای سیاست‌های فعال بازار کار (Active Labor Market Policies) و نیز استقبال فعالانه‌ی بیکاران از تمهیدات درنظر گرفته شده برای آماده‌سازی مجدد شغلی لحاظ می‌شود. با این‌حال، نکته‌ی شایان تأمل درباره‌ی اقتصادهای نوظهور، عدم توازن میان سختگیری در اعمال محرومیت از مقرری در صورت سرباز زدن بیکاران از مشارکت در فرآیندهای کاریابی و ضعف این فرآیندهاست. این در حالی است که اکثر اقتصادهای پیشرفته از جهت حمایت‌های مالی و فرایندهای کاریابی عملکرد بهتری نسبت به اقتصادهای نوظهور و عملکردی به‌مراتب بهتر نسبت به اقتصادهای در حال توسعه دارند.
بانک جهانی (۲۰۰۳) در راهنمای اختصاصی خود برای خدمات عمومی کاریابی (Public Employment Services) از نقش مهمی یاد می‌کند که کاریابی‌ها باید در شرایط امروزین اشتغال‌آفرینی ایفا کنند. الگوی سنتی کاریابی شامل اعلام ظرفیت‌های خالی شغلی و سپس دریافت مشخصات افراد خواهان پر کردن آن ظرفیت‌ها به منظور تطبیق ظرفیت‌ها و صلاحیت‌ها و در نهایت ایجاد اشتغال بود. در الگوی سنتی تحرک کاریابی‌ها محدود بود و نقش‌آفرینی‌شان به همین وظیفه‌ی ساده و اغلب مبتنی بر ارتباطات چهره‌به‌چهره خلاصه می‌شد. اکنون اما گستره‌ای از امکانات تازه در اختیار جامعه‌ی انسانی قرار گرفته که کاریابی‌ها نیز می‌توانند آن‌ها را در جهت ارتقای کیفی خدمات خود به کار بگیرند. توسعه‌ی شبکه‌های مخابراتی و اینترنتی و شکل‌گیری انواع پلتفرم‌هایی که به کاریابی‌ها، کارفرمایان و کارجویان اجازه‌ی پروفایلینگ دقیق‌تر می‌دهند، از جمله امکاناتی است که باید در راستای کارآمدتر کردن فرایند کاریابی مورد استفاده قرار بگیرند. همین بسترهای اغلب آنلاین را باید در حوزه‌ی آموزش و مهارت‌افزایی کارجویان نیز به کار گرفت. هدف اصلی تطبیق هرچه فعالانه‌تر بضاعت‌های کارجویان با ظرفیت‌های شکل‌گرفته و متحول در بازار کار است.
پیمایش انجام‌شده در سال ۲۰۱۴ از مراکز خدمات عمومی کاریابی در سراسر جهان نشان می‌دهد که در اروپا، آسیا و اقیانوسیه و آمریکا، کاریابی‌ها به روش‌های مدرن ارائه خدمات همچون روش‌های آنلاین روی آورده‌اند. این در حالیست که در آفریقا، آفریقای شمالی و خاورمیانه، روش‌های سنتی ارائه خدمات از جمله روش‌های رودرو و تلفنی همچنان غلبه دارند.
کاریابی‌ها در ایران
سابقه‌ی سیاست‌گذاری‌های حوزه‌ی اشتغال در ایران ناگوار است. «کیوان مرتضوی» در کتاب «تحولات بیمه بیکاری در نظام رفاهی ایران» به سیاست‌های اشتغال ضربتی دهه‌ی هشتاد به عنوان نمونه‌ای اشاره می‌کند که قرار بود صدها هزار تن از بیکاران را به کارگاه‌های فعال کشور اضافه کند، اما در نهایت با توجه به‌عدم استفاده از تسهیلات تخصیص‌یافته در جهت بهبود اشتغال، بیکاران به «بیکاران بدهکار» تبدیل شدند که نه‌تنها در جمع شاغلان جایگاه پایداری به دست نیاورده بودند، بلکه تعداد زیادی از آنان به خیل جمعیت نیازمند حمایت‌های طولانی‌مدت دوره‌ی بیکاری اضافه شدند.
سیاست‌ها و اسناد متعددی در سال‌های اخیر مصوب و مستند شده‌اند که قرار بوده به کاهش شکاف میان بضاعت‌های نیروهای جویای کار و نیازمندی‌های بازار کار کمک کنند؛ خاصه می‌توان از ماده‌ی ۲۱ قانون پنجم توسعه یاد کرد که دولت را مکلف به اقدام جدی در زمینه‌ی آموزش‌های مهارتی کرده است. در سال ۱۳۹۰ نیز «نظام آموزش مهارت و فناوری» به تصویب رسیده و هیأت وزیران در سال ۱۳۹۱ مصوبه‌ای در باب استقرار «نظام صلاحیت حرفه‌ای» داشته است. این سوابق سیاسی و قانونی حکایت از آن دارند که کشور باید اجرای برنامه‌هایی را در دستور کار قرار دهد که خیل فارغ‌التحصیلان از مراکز متنوع دانشگاهی را به بضاعت‌ها و آمادگی‌های لازم برای روبرو شدن با پیچیدگی‌های بازار کار مجهز می‌کنند. این هدف را نمی‌توان با طرح‌ها و ایده‌هایی محقق کرد که واسطه‌های نهادی را حذف کرده و کارجویان را با پیچیدگی‌های بازار آزاد تنها می‌گذارند.
اعتراض‌های فعالان حوزه‌ی کارگری به طرح‌هایی مانند «کارورزی» را نیز باید از همین منظر مورد توجه قرار داد. کارورزی و طرح‌های مشابه آن به نحوی نهادمند و «جامعه‌محور» به کارگر و کارآموز کمک نمی‌کنند که وارد فرایندی «پایدار» تر از اشتغال‌یابی شوند. طرح‌هایی مانند کارورزی به فعالان کارگری می‌فهمانند که متولیان امر تصمیم خویش را مبنی بر سپردن سرنوشت «کارورز» به منطق بازار گرفته‌اند. نمی‌توان تخصیص مشوق‌هایی به کارفرمایان برای پذیرفتن کارورزان را نیز حرکتی «حمایتی» دانست. حمایت زمانی معنا پیدا می‌کند که جویندگان کار از جایگاه اجتماعی، صنفی و حقوقی قوی‌تری برای دست یافتن به شغل و حفظ و ارتقای آن برخوردار باشند.
کاریابی‌ها به وابستگانی کم‌کارا در بازار کار ایران تبدیل شده‌اند. شرایط اعطای مجوز تأسیس کاریابی در ایران بسیار ساده است و در آن هیچ نشانی از بحرانی بودن مقوله‌های بیکاری و اشتغال‌زایی نمی‌توان یافت. برای تأسیس یک مرکز کاریابی کافی است یکی از همان مدارک کارشناسی را داشته باشید که اغلب با آن‌ها کاری پیدا نمی‌کنید، سوء‌پیشینه‌ی کیفری نداشته باشید و از آشنایی مختصری نیز با مقدمات کار در حوزه‌ی حقوق کار برخوردار باشید.
ضرورت فعال‌کردن کاریابی‌ها در پروفایلینگ مستمر مثلث جستجوی کار
تبدیل کاریابی‌ها به کارگزاران فعال فرایند جستجوی شغل برای کارجویان مستلزم حضور خلاقه و پیگیرانه‌ی آن‌ها در سه میدان بازار کار، کارجویان و کارفرمایان است. خدمات کاریابی (اعم از عمومی و خصوصی) باید به نحوی ارائه شوند که از یک سو کارجویان بتوانند وارد فرایند دریافت مشاوره و جایابی شوند، و از سوی دیگر، به فراخور استحقاق خویش از حمایت‌های رفاهی و دیگر برنامه‌های تعریف‌شده در حوزه‌ی بازار کار بهره‌مند شوند. کارجویی که از مشاوره‌ی مطلوب بهره‌مند نمی‌شود و ایده‌های کارآمدی برای توانمندسازی خویش در برابر نیروهای بیکارکننده‌ی خویش دریافت نمی‌کند، لاجرم در فهرستی از دریافت‌کنندگان حمایت‌های رفاهی باقی می‌ماند.
سه گام تحقق کارکردهای مطلوب کاریابی‌ها
استقرار یک سامانه‌ی هوشمند کاریابی، قائل شدن مهلتی برای ارتقای کیفی کاریابی‌های موجود و ترویج دانش بین‌رشته‌ای کاریابی را می‌توان سه گام کلیدی در تحقق کارکردهای مورد انتظار از کاریابی‌های فعال در کشور دانست.
گام‌هایی ضروری برای کارآمدتر ساختن کاریابی‌ها و احیای نقش بایسته‌ی آن‌ها در نظام رفاهی کشور
- کارگران پروژه‌ای سهمی چشمگیر در تأمین منابع صندوق بیمه‌ی بیکاری دارند و با این‌حال همیشه در معرض محرومیت مقرری ناشی از «اتمام دوره‌ی همکاری» هستند.
- سادگی اخذ مجوز تأسیس مراکز کاریابی خصوصی به معضلی بزرگ در راه ایفای نقش تکمیلی و اثربخش این مراکز تبدیل شده است. بنابراین بایستی مسئولیت دولت در زمینه‌ی نظارت مؤثر بر کاریابی‌ها احیا شود و اعطا و تمدید مجوز مراکز موجود به دریافت و ارتقای دانش بین‌رشته‌ای کاریابی مشروط گردد.
- ریشه‌ی بسیاری از مسائل مزمن نظام رفاهی کشور در ناکارآمدی سیاست‌گذاری‌های حوزه‌ی اشتغال است. مراکز کاریابی باید از الگوی منفعل فاصله گرفته و به استانداردهای جهانی نقش‌آفرینی فعالانه، چندسویه و خلاقانه‌ی خدمات کاریابی عمومی نزدیک شوند
- راه اعمال خلاقیت‌های متنوع به روی کاریابی‌ها باز است. آن‌ها می‌توانند اطلاعات و تحلیل‌های متنوع کارشناسی خود از بازار کار را در راستای اشتغال‌آفرینی بهینه در کشور به کار بگیرند و با شناسایی فعالانه‌تر فرصت‌های شغلی، روزنه‌های تازه‌ای را برای ایجاد پیوند میان کارجویان و کارفرمایان بگشایند.
- مراکز کاریابی موظف‌اند تحولات مختلف در حوزه‌های تکنولوژیک، اجتماعی و فرهنگی را در راستای پویایی بیشتر روند اتصال کارجویان به ظرفیت‌های شغلی و نیز ارتقای کیفیت یادگیری و مهارت‌افزایی افراد جویای شغل به کار بگیرند.
