«تامین اجتماعی چند لایه» سپر دفاعیِ مستحکم در برابر آثارِ سخت بیماری‌ها‌/ مساعدت اجتماعی بدون مشارکت دولت بی‌معنا می‌شود/ حساب‌های جمعی در کنار حساب انفرادی شکل گیرند

 به گزارش خبرنگار ایلنا، در ایران نظام تامین اجتماعی آهسته و پیوسته رشد کرد و تکامل یافت و در تیرماه سال ۱۳۵۴ در قالب «سازمان تامین اجتماعی» تبلور یافت. تخمین زده می‌شود که حدود ۴۳ میلیون نفر از جمعیت کشور، هر کدام از یک یا چند نوع از خدمات این نهاد بیمه‌گر اجتماعی بهره می‌برند. بزرگی عدد جمعیت بیمه‌شدگان، به معنای کارآمدی نظام تامین اجتماعی نیست؛ چراکه در قیاس با کشورهایِ پیشرو، دچار عقب‌افتادگی است؛ کشورهایی که نهادهای بیمه‌‌‌ای‌شان چندان هم باسابقه و قدیمی‌تر از ایران نیستند. برای برخورداری از تحلیلی درباره‌ چرایی این عقب‌ماندگی، باید نظام تامین اجتماعی را مورد کاوش قرار داد؛ آنهم نه صرفا در سازمان تامین اجتماعی که در تمام صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی؛ البته دولت به واسطه‌ی تکالیف قانونی خود در ۲۹ قانون اساسی، و وزنی که در اداره‌ی صندوق‌ها دارد، به نسبت سازمان تامین اجتماعی نقش پررنگ‌تری در نظام تامین اجتماعی دارد. در کل در تمام کشورها، صندوق‌های بیمه‌گر غیردولتی، در کنار دولت‌ها حضور دارند، نه جلوتر و حتی مقابل آن. 

به همین خاطر مسئولیت کاستی‌ها و عقب‌ماندگی‌ها، در درجه‌ی اول متوجه دولت است. به عقیده کارشناسان تامین اجتماعی، مهم‌ترین کاستی‌ نظام تامین اجتماعی ایران به نسبت کشورهای پیشرو، عدم ارائه‌ی خدمات درمانی و پرداخت انواع مقرری به افراد فاقد بیمه است؛ آنهم در شرایطی که انواع بیماری‌ها نظیر کرونا و عوارض سالمندی، سلامت آنها را تهدید می‌کند. از نظام تامین اجتماعی چند لایه به عنوان سازو کاری یاد می‌کنند که می‌تواند با ارائه خدمات در سه لایه‌ی مساعدت‌های اجتماعی، بیمه‌های فردی و تکمیلی، مشکل این دست از افراد را حل کند. در ایران اما با وجود سال‌ها تلاش اهالی فن، هنوز امکان تحقق این نظام فراهم نشده است. «عباس خندان» استادیار اقتصاد امورعمومی دانشگاه خوارزمی و پژوهشگر بیمه‌های اجتماعی در موسسه عالی پژوهش‌های سازمان تامین اجتماعی در گفتگوی پیش‌رو با ایلنا، با نگاه به نیاز اقشار محروم به خدمات بیمه‌ای، موانعی که موجب عدم استقبال از نظام چند لایه‌ی تامین اجتماعی شده است را مورد واکاوی قرار می‌دهد. 

سال‌ها است که کارشناسان «نظام تامین اجتماعی» در اندیشه‌‌ی استقرار «تامین اجتماعی چند لایه» هستند تا اینگونه بتوانند هزینه‌های درمان لایه‌های محروم جامعه را پوشش دهند؛ به ویژه در شرایطی که ویروس‌هایی  نظیر کرونا و بیماری‌هایی مانند دیابت، فشار خون، آلزایمر و... به صورت فزاینده توسعه پیدا کرده‌اند و «نظام سلامت» را به چالش گرفته‌اند. از سویی بحث فراهم نمودن امکانی برای بازنشستگی افراد کم درآمد که تحت  پوشش هیچ بیمه‌ای نیستند، هم به یک درخواست عمومی از دولت تبدیل شده است؛ درخواستی که برگرفته از اصل ۲۹ قانون اساسی است. باتوجه به اهمیت این موارد، نظام تامین اجتماعی چه امکاناتی را باید در خدمت گیرد که بتواند به تامین اجتماعی چند لایه دست یابد؟ 

به شکل کلی، تامین اجتماعی چند هدف دارد؛ یکی از اهداف آن، که مهم‌ترین هم هست، برخورداری افراد از پس‌اندازی برای بازنشستگی است. از این جهت باید رابطه‌ای میان مزایایی که سیستم تامین اجتماعی پرداخت می‌کند با مشارکت‌ افراد به عنوان بیمه‌ پرداز وجود داشته باشد. بنابراین، رابطه‌ی بسیار مشخصی بین نظام‌های تامین اجتماعی با تامین درآمد برای افراد در دوران سالمندان وجود دارد؛ اما جدا از این هدف، دیگر هدف نظام‌های تامین اجتماعی، این است که بتوانند یک «لایه‌ی حمایتی» ایجاد کنند. این لایه‌ی حمایتی ارتباطی با اینکه افراد در دوران اشتغال یا جوانی‌شان درآمد داشته باشند یا نداشته باشند یا اینکه شغلی داشته باشند یا نداشته باشند و حتی اینکه آن شغل چه کیفیتی داشته باشد، ندارد. این لایه‌ی حمایتی با این هدف ایجاد می‌شود که حداقلی از درآمد در دوره‌ی سالمندی یا حداقلی از خدمات بهداشتی و درمانی را برای احاد جامعه، تضمین کند. فلسفه ایجاد چنین نظامی این است که افراد صرفا با خود نگویند: «حالا چون من درآمدی بالایی دارم و از بابت آن حق بیمه مناسبی هم پرداخت می‌کنم، می‌توان مستمری مکفی دریافت کنم.»؛ بلکه با خود بگویند: حالا که من توانایی پرداخت حق بیمه مناسبی را داریم، درصدی از حق بیمه خود را هم به «حساب‌های جمعی» واریز کنم. 

منظور از حساب‌های جمعی چیست؟ 

در ایران، حساب‌های انفرادی وجود دارد؛ به این معنی که فرد در دوران اشغال حق بیمه‌ای به صندوق‌های بیمه‌‌ای پرداخت می‌کند تا بتواند از امکانات درمانی و مزایای بازنشستگی صندوق بیمه‌گر خود بهره‌مند شود؛ در حالی در نظام تامین اجتماعی برخی از کشورها «حساب‌های جمعی» هم وجود دارد. هدف از ایجاد حساب‌های جمعی این است که مزایای بیمه‌ای تنها به افرادی که درآمد مناسبی داشتند و حق بیمه مناسبی را هم پرداخت می‌کردند، محدود نشود. 

با این حساب، افراد کم توان و ناتوان از تامین هزینه‌های درمان در مراکز خصوصی هم می‌توانند از خدمات درمانی ارزان قیمت دولتی بهره مند شوند. 

ایجاد حساب‌‌های جمعی در زمانی که بیماری‌های فراگیر مانند کرونا، ظهور می‌کنند، اهمیت می‌یابد؛ چراکه شما با افرادی مواجه می‌شوید که قادر به تامین هزینه‌‌های درمان خود نیستند؛ ضمن اینکه افراد باید در دوران جوانی  به فکر سالمندی و حتی بیماری‌‌هایی که ممکن است با آنها درگیر شوند، باشد. در علم اقتصاد، اصطلاحا به عوارض پیش‌بینی نشده‌ای که بعدها به هر علت بروز می‌کنند و آثار ناگواری را از خود بر جای می‌گذارند، «اثرات بیرونی» گفته می‌شود. از این جهت ایجادِ یک لایه‌ی حمایتی در نظام تامین اجتماعی باید پیش‌بینی شود. 

اساسی‌ترین بحثی که وجود دارد، تامین مالی این لایه حمایتی است که احتمالا باید با مشارکت بیمه‌شدگان انجام شود؛ چراکه دولت‌ها در عمل، کمتر تعهدی به نظام‌های تامین اجتماعی برای خود ایجاد می‌کنند و تلاش می‌کنند از ساز و کارهای حمایتی که مسئولیت‌های اجتماعی را متوجه آنها می‌کند، تمرکززدایی کنند و نوعی چندپارگی در زمینه‌ی سیاست‌های حمایت اجتماعی فراگیر ایجاد کنند. از این منظر، آیا می‌توان به مشارکت دولت در تامین مالی لایه‌ی حمایتی امیدوار بود؟ 

اتفاقا دعوای زیادی بر سر اینکه وسعت لایه‌ی حمایتی چقدر باشد و به چه شکل تامین مالی شود، وجود دارد. همچنین بر سر اینکه چه میزان خدمات باید به متقاضیان حمایت‌های اجتماعی عرضه شود، بحث می‌شود؛ اما اگر ما بخواهیم در ایران کاری را در این زمینه انجام دهیم، مباحث تجربی و نظری آن وجود دارد.  در سطح جهانی هم «سازمان بین‌المللی کار»، «بانک جهانی» و «صندوق بین‌المللی پول» بر سر اینکه یک لایه‌ی حمایتی وجود داشته باشد، اختلاف ندارند؛ بلکه بیشتر بر سر این بحث می‌کنند که اندازه‌ی این لایه‌ی حمایتی چه قدر باید باشد؛ به این معنی که چه میزان خدمات به چه حجم از جمعیت کشورها عرضه شود.

باید توجه داشت در عین اینکه وجود این لایه‌ی حمایتی هم ضروری است و هم اینکه نباید موجب شود تا نظام حساب‌های انفرادی تحت الشعاع قرار گیرد؛ چراکه انگیزه عده‌ای که برای رفاه بیشتر تلاش می‌کنند را از میان می‌برد. 

چه تفاوتی میان رویکردهای سه نهاد نام برده یعنی سازمان بین‌المللی کار، بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول به لایه‌ی حمایتی  وجود دارد؟ 

سازمان بین‌المللی کار معتقد است که لایه‌ی حمایتی باید بزرگتر باشد؛ اما بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول بر این باور هستند که لایه حمایتی می‌تواند کوچکتر و تبع دارای مزایای ارائه شده کمتری باشد. 

آیا در سطح جهانی دولت‌ها با موفقیت توانسته‌اند، نظام حساب‌های انفرادی را لایه‌ی حمایت پیوند بزنند و نظام تامین اجتماعی چند لایه را محقق کنند؟ 

بله، خیلی از کشورها توانسته‌اند رابطه‌ای میان لایه‌‌ی حمایتی و انفرادی برقرار کنند. برای نمونه در برخی از کشورها نظام سلامت اینگونه است که افراد یک حساب انفردای دارند و حق بیمه‌ای که در دوران اشتغال می‌پردازند، وارد حساب انفرادی‌شان می‌شود. حالا اگر این فرد بیمار شد، نهاد بیمه‌گر از محل حساب انفرادی فرد، هزینه‌های درمان وی را می‌پردازد؛ اما این صرفا در مورد بیماری‌ ساده و کم هزینه صادق است. اگر بیماری فرد پرهزینه و قاعدتا مهلک باشد، فرد از لایه‌ی حمایتی هم بهره‌مند می‌شود.

همانگونه که پیشتر گفتم، منابع لایه‌ی حمایتی از محل حساب‌های جمعی تامین می‌شود. ساز و کار دریافت حق بیمه از افراد در نظام تامین اجتماعی که مرکب از حساب‌های انفرادی و حساب جمعی است، اینگونه است که من به عنوان بیمه شده مثلا ۱۰ درصد حق بیمه می‌پردازم. از این میزان، ۷ درصد به حساب انفرادی و ۳ درصد هم وارد حساب جمعی می‌شود. در نتیجه زمانی که بیمار شدم، شرکت بیمه تا سقف مشخصی از هزینه‌های درمانم را از محل حساب انفرادی و افزون بر آن را از حساب جمعی می‌پردازد. اینگونه من هم می‌توانم از مزایای لایه‌ی حمایتی یعنی آن ۳ درصدی که تک تک افراد به حساب جمعی واریز کرده‌‌اند، استفاده کنم. به این شکل، مکانیزمی مرکب از لایه‌‌‌ی انفرادی و لایه‌ی حمایتی به وجود می‌آید. 

پس دولت در این قالب هیچ تکلیفی برای تامین مالی حساب‌های جمعی ندارد؟ 

دولت می‌تواند بسته به اینکه تعهداتی برای خود می‌پذیرد یا نه، در تامین مالی حساب‌های دست‌ جمعی مشارکت کند یا نکند؛ این بستگی به اراده‌ی دولت و توانمندی آن دارد. طبیعی است که اگر دولت در این حوزه مشارکت کند، انگیزه افراد برای وارد شدن به نظام چند لایه حمایتی و ایجاد حساب انفرادی هم بیشتر می‌شود. این نکته را باید در نظر داشته باشیم که مشارکت دولت در حساب‌های جمعی باید در شرایطی که ویروس‌های همه‌گیر مانند کرونا گسترش می‌یابند، بیشتر شود؛ چراکه نه یک فرد، که تک تک افراد جامعه در معرض بیماری قرار می‌گیرند. در نتیجه شرابط با زمانی که تنها سطح محدودی از افراد درگیر بیماری هستند، متفاوت است. در زمانی بروز بیماری‌های همه‌گیر، تامین مالی تنها نمی‌تواند بر مبنای حق بیمه‌های فردی و جمعی یا همان حساب‌های انفرادی و جمعی باشد و قاعدتا نیاز داریم تا دولت هم سهم خود را ادا و مشارکت کند. 

پرسشی که وجود دارد این است که آیا افرادی که به علت فقر و ناتوانی در تامین کلیه‌ی هزینه‌های زندگی، تونایی هیچ شکل از مشارکت در نظام تامین اجتماعی را ندارند، چگونه می‌توانند از خدمات حساب‌های جمعی، بهره‌مند شوند؟   

این کاملا بستگی به مشارکت دولت و قراردادهای موجود میان بیمه‌شدگان با دولت دارد؛ اما از آنجا که لایه‌ی حمایتی یا همان لایه‌ی صفر، بدون مشارکت دولت تقریبا بی‌معنا و تهی است و از آنجا که لایه‌ی حمایتی برای «توانمندسازی» افراد و تامین نیازهای آنها ایجاد می‌شود، باید فلسفه وجودی آن حفظ شود. بنابراین در حساب‌های جمعی، تامین مالی، نقش محوری دارد و می‌‌تواند به کارآمد شدن آن بی‌انجامد.

اینکه تمام افراد بتوانند از خدمات حساب‌های جمعی استفاده کنند، امکان‌پذیر است اما این هم بستگی به نظامی که دارد که سر و شکل آن را تعیین می‌کند؛ برای نمونه در برخی از کشورها، مهاجران کم درآمد و بیکار هم می‌توانند از حساب‌های جمعی که محصول مشارکت شهروندان آن کشور و دولت آن استفاده کنند.

این نکته را هم باید اضافه کنم که شهروندان می‌توانند به صورت مستقیم یا غیرمستقیم در تامین مالی حساب‌های انفرادی مشارکت کنند؛ مستقیم یعنی درصدی از درآمدشان را بر اساس قراردادی که با نهاد بیمه‌گرِ غالبا دولتی دارند، به حساب جمعی واریز می‌کند. غیرمستقیم هم به این معنا است که افراد به دولت مالیات می‌پردازند و مالیات آنها به اضافه یارانه‌ای که دولت بر روی آن می‌‌گذارد به حساب جمعی واریز می‌شود. اینگونه در حساب جمعی منابع کافی برای جبران هزینه‌های درمان، پرداخت حقوق بیکاری، پرداخت مستمری و یارانه به فقرا یا هر مورد دیگری فراهم می‌شود. حساب‌های جمعی در سنجش نظام رفاهی یک کشور، کاربرد و نشانگر توسعه یافتگی عدالت اجتماعی و از مهم‌ترین ارکان فقرزدایی محسوب می‌شوند. 

کدام کشورها با مختصات اقتصادی و اجتماعی ایران توانسته‌اند، کارآمدترین لایه‌ی حمایتی را پیاده کنند؟ آیا نظام تامین اجتماعی ایران قادر است از انها الگوبرداری کند؟  

اینگونه نیست که یک کشور بتواند از کشورهای دیگر الگوبرداری کند. هرکشوری سیر تطور خود را داشته است؛ به این معنی در آغاز کار با توجه به ترکیب جمعیتی، موقعیت جغرافیایی، ترکیب آسیب‌های اجتماعی، موقعیت نهادهای حمایتی موجود، میزان بودجه عمومی و بودجه‌ی رفاهی، سهم مالیات در تولید ناخالص داخلی، توان بیمه‌پردازی و مالیات پردازی شهروندان، امکانات درمانی، سطح تمایل افراد برای مشارکت امور اجتماعی و... نطامی را تعریف می‌کند و به مرور با وقت گذاشتن و توسعه دادن این نظام آن را به تکامل می‌رساند.

بنابراین ابتدا باید هر یک از این عوامل را بسنجیم. بسیاری از کشورها در طول سیر تاریخی ایجاد و تقویت لایه‌ی حمایتی به مشکلاتی برخوردند. کشورهایی هم وجود دارند که کار را خیلی خوب جلو بردند؛ به نحوی که سایر کشورها آرزوی تقلید از آنها را دارند اما نمی‌توانند به آن دست یابند؛ چراکه نه شرایط سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی‌اش را دارند و نه اینکه توانمندی‌اش را. هر کشوری برای موفقیت خود باید یکسری زیرساخت‌ها و نهادهای اجتماعی و سیاسی را ایجاد و تقویت کند. در اصل، موفقیت نظام تامین اجتماعی یک کشور، مدیون نهادهای آن است. 

احتمالا به این خاطر تاکنون دولت‌ها در ایران نتوانسته‌اند در این زمینه به توفیقی دست یابند، که نهادهای لازم و زیرساخت‌‌ها را ایجاد نکرده‌اند.  

کارشناسان حوزه‌‌های اقتصاد، رفاه و تامین اجتماعی و...  باید به پشتوانه‌ی اراده‌ی دولت و حمایت‌ آن باید، دور همه جمع شوند و مطالعات گسترده‌‌ای را آغاز کنند. این کار زمان‌بری است؛ چراکه آنها باید نقاط قوت و ضعف نظام‌های مختلف را بررسی کنند و ببینند شرایط اقتصادی و سیاسی با کدام نظام تامین اجتماعی سازگارتر است؛ البته همانطور که گفتم این موفقیت ما را تضمین نمی‌کند اما به صورت کلی نظام تامین اجتماعی ترکیبی، شانس موفقیت بیشتری را در ایران دارد؛ چراکه متشکل از حساب‌های انفرادی، لایه‌ی حمایت‌های اجتماعی یا همان لایه‌ی صفر و تامین مالی از طریق دریافت حق بیمه و مشارکت دولت است؛ اما باید در این مورد دقت کافی را به خرج دهیم و حساس باشیم. نمی‌توانیم بدون یک مطالعه‌ی عمیق آنهم در ابعاد ملی و بدون در نظر گرفتن شرایط اقتصادی کشور دست به چنین کاری بزنیم.  

در سال‌های گذشته مدام بحث «نظام رفاه و تامین اجتماعی چند لایه» مطرح شده است؛ حتی چارچوب‌های کلی و سند سیاستی آن تهیه شده و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان تامین اجتماعی و... در حال مطالعه‌ی ابعاد مختلف آن هستند. در این مورد، چندین کتاب توسط مجموعه‌‌های انتشاراتی وزارت کار و سازمان تامین اجتماعی ترجمه شده است؛ اما در مقام عمل، تحرکی وجود ندارد و حتی شماری از کارشناسان با در نظر گرفتن شرایط کشور، اظهار عجز کرده‌اند و می‌گویند که چنین موردی محقق نمی‌شود. آیا دچار ناامیدی کاذب شده‌ایم یا واقعا شرایط اقتصادی کشور چنین اجازه‌ی را نمی‌‌دهد؟  

در نظام تامین اجتماعی چند لایه، سه لایه‌ی معروف داریم که از عبارت است از لایه‌ی حساب انفرادی، لایه‌ی صفر یا همان لایه‌ی مساعدت‌‌های اجتماعی و لایه‌ی تکمیلی. هر کدام از این سه لایه می‌توانند اختیاری یا اجباری باشند. مشکلی که موجب شده نتوانیم تامین اجتماعی چند لایه را محقق کنیم این است که مشخص نکرده‌ایم تا چه سطح از هزینه‌های درمانی، حق بیمه و...  مشمول لایه‌ی صفر و از چه سطحی به بعد مشمول بیمه انفرادی و از چه سطحی به بعد مشمول بیمه تکمیلی و خدمات آن می‌شود. برای نمونه، ما مشخص کرده‌ایم که بیمه‌شدگان اختیاری باید ۲۷ درصد از حداقل دستمزد را به عنوان حق بیمه بپردازند تا به حساب‌های انفرادی آنها واریز شود؛ اما مشخص نکرده‌‌ایم که چه سطحی از این ۲۷ درصد، شامل خدمات لایه‌ی حمایتی می‌‌شود. در ضمن، مشخص نشده است که تا چه سطح از خدمات درمانی با میزان حق بیمه کسر شده از دستمزد، توسط بیمه شده قابل دریافت است و از چه سطحی به بعد مشمول خدمات بیمه تکمیلی می‌شود. بنابراین، مرزهای ارائه‌ی خدمات درمانی و... تنها با محاسبات بیمه‌ای، محاسبات مالی و بودجه‌ای دقیق مشخص شود؛ بحث حدس و گمان نیست که من کارشناس بگویم این مرز چقدر باشد.

با همه‌ی اینها، نظام تامین اجتماعی چند لایه، نیازی مبرم برای کشور است. اگر بتوانیم این امکان استراتژیک را برای کشور فراهم کنیم، کار بسیار ارزشمندی است؛ به ویژه در شرایطی که جهان ما در برابر ویروس‌های عالم‌گیر نظیر کرونا، بسیار آسیب‌پذیر است. بنابراین، نظام تامین اجتماعی چند لایه، می‌تواند سپر دفاعی مستحکمی در برابر آثارِ سخت بیماری‌ها‌ و آسیب‌های اجتماعی نظیر فقر باشد.  

گفتگو: پیام عابدی